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上海市第十四届人民代表大会第三次会议
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司法去行政化去地方化迈出重要步伐
司法改革成两会代表委员热议名词
来源:上海法治报  作者:王川 翟珺 陈颖婷  时间:2015-01-28 09:55

  1月27日下午,上海市十四届人大三次会议第二次全体会议听取市人大常委会、市高级人民法院和市人民检察院的工作报告。恰逢本市司法体制改革试点已有半年,目前改革已取得了哪些成绩,又遇到了什么瓶颈?类似话题在今年的两会中引发了代表、委员的热议。在肯定司改成绩的同时,代表委员们建议“放权”的同时应设计符合司法规律的考评机制,调动一线办案人员的积极性,同时也要直面改革中可能产生的“阵痛期”并做足思考,通过改革更好地实现公平正义。

  成绩

  “去行政化地方化”迈步建权力清单“放权不放任”

  上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会委员、市人大代表叶青认为,本市成立了全国首家法官、检察官(惩戒)遴选委员会,“委员会吸纳了政法院校所的法学专家,体现了遴选委员会的专业性色彩,稀释了行政选拔的味道。”叶青指出,这正是成立遴选(惩戒)委员会定位的核心所在:从专业上对进入法官、检察官队伍的人员进行把关。此外,本市还建立了法官检察官遴选委员会的专家库。专家库吸纳了法制部门、司法机关、政法院校所等具有丰富法治实践经验和法治理论造诣的专家。“我认为,这正是去司法行政化的重要一步,”叶青说。

  在去司法地方化方面,本市司改也迈出了重要一步。叶青指出,目前上海已经设立了跨行政区划的检察院、法院,且都已经正式运作,“这可以从一定程度上解决打官司有主客场的问题,从而平等地保护双方当事人。”

  此外,目前法院、检察院都在制作法官、检察官的权力清单,以期实现一线办案人员有权有责。“有权不能任性,今后是谁办案谁负责,而且是终身负责。”叶青分析,司法改革之后不少权力都下放给了一线办案人员,院长、庭长不批案件了,除了重大案件之外审委会也不把关了,主审法官、主任检察官有了权力就应该有相应的责任。“目前的司法改革并非简单地“放权”,而是通过制定权力清单,用制度来规范案件办案流程、规则,从而控制一线法官检察官的权利行使,使其始终在现行的法律框架中运行,体现了‘信任但不放任’。”

  据悉,除了法官、检察官权力清单以外,上海正在制定规范,明确领导干部不能插手案件办理。“四中全会在这方面有要求,上海现在就是要将这一要求制度化,把制度程序化,”叶青说,“在责任制方面,上海设计得很细,我觉得是司改的一项成绩。”

  另外,上海司改中进一步强化了庭审功能,让双方当事人在法庭上有平等的说理、举证,平等地感知法官最终裁判理由的机会,叶青认为,这是在原来的裁判文书上网公开之后的又一深化。“简单讲,以后有理讲在庭上,有证举在庭上,法院的裁决理由也公开在法庭上。最终使得以庭审为中心,减少了很多庭下闭门讨论、暗箱操作的可能。”叶青表示,而在此前,案件的裁判理由仅仅是通过文书来陈述的。“把开庭做实,这是在原来的审判公开基础上的进步。当然,这对法官驾驭庭审的能力提出了更高的要求。”

  瓶颈

  传统思维模式较难转变责任倍增致人才流失

  虽然上海司法改革已经取得不少成效,形成了一些可复制、可推广的经验做法,但是依然遇到了一些瓶颈。上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会主任、市人大代表沈国明告诉记者,第一个瓶颈就是思维观念的转变瓶颈。长期的行政化办公使得不少法官、检察官很难立即适应新角色和新任务,同时许多案件也不再上审委会和检委会讨论,院长和庭长也不再修改裁判书,而是直接交由主审法官或主任检察官负责,这对法官和检察官提出了更高的要求。

  对此,市检察院原副检察长、市政协委员余啸波也表示认同。此外,他还认为,上述的变化还会导致现有的监督平台缺失,一些原先能够发现的错误也可能会被忽视。从目前的司法实践来看会有“阵痛期”,有部分法官的能力和素质确实尚未达到人民群众完全信赖的程度。

  沈国明代表认为存在的第二个瓶颈是“实际利益”问题。虽然法官、检察官的薪资待遇会有一定幅度的提高,但是与其增加的责任相比,就显得有些不相匹配。有的法官或检察官考虑到实际得利会降低,可能会选择离开检法系统。“法官的责任大了,风险也随之加大,对法院判决的争议势必也会加大。”余啸波委员说,迫于这种压力,一些法官和检察官很有可能会选择离开。

  周天平委员也表达了同样的担忧,“虽然法官对案件终身负责制,但我国往往只有在死刑案件中、真正的罪犯出现时等极端情况下,才会发现案件判错了,相比之下,一般的民商事案件更难发现错误,也没有机会追责。”因此,余啸波委员认为对法官检察官的公正性教育要突出职业道德。“现在,对法官检察官的教育比较空,实际上法官检察官需要加强职业教育,现在教育往往只重视实体公正、程序公正,但很少说形象公正。”余啸波指出,“以普通公民的要求来对待法官检察官是不够的,有的场所就是普通公民能去,法官检察官不能去。只有这样才能做到人民心目中信服的法官检察官,他们作出的判决,才能得到人民群众的信服。”

  叶青也提到,现在司改的方向感很清楚,但接下来对司法监督权、司法执行权、司法裁决权以及司法考核评估权等权力的运行规范上要进一步加大力度。以司法考核为例,日前的中央政法工作会议取消了司法机关内部考核,取消了许多考核指标,“如果这些数字都没了,今后如何对司法办案人员考核?怎样保证办案质量?我建议破了还要立。”叶青说,不妨从其他的角度来设计,比如纠错率、改判率、投诉率,等等。还可以转变视角,跳出原有的圈子,请案件当事人、律师等来对案件进行评价。“可以引入第三方机构,例如法学科研院所、人力资源专家、行政绩效考核专家,等等,来研究破除原先不符合司法规律的考核机制,建立能激励办案人员责任心的考核机制。”

  此外,在《上海市高级人民法院工作报告》中提到,侵害法官权益事件的情况时有发生,去年全市已发生了60余起。余啸波委员表示,应当高度关注法官检察官的权益保障。“现在法官办了案件后,纪委要回访,专门要找被害人了解办案过程,法院内部设定了对法官的绩效考核,以及遴选的条件,法官要接受社会评价,法官办了错案要终身追究。除此之外,法官还要受到极端当事人的追踪和报复。”余啸波认为在这种情况下,法官流失就是一种自然现象,但现在的司法改革中,没有把法官检察官的保障纳入改革的内容,现实中也没有很好的思考,而法官检察官的流失将会对司法改革带来很大的障碍。他建议,充分调研法官检察官的生存现状,切实保障法官检察官的合法权益。

  关注

  刑辩律师呼吁不能缺位司改建议建立法律职业共同体

  作为一名市人大代表,徐晓青还是一名执业律师。他认为,律师制度是司法体制的有机组成部分,与改革各事项息息相关,同向而行。律师作为法律的维护者和践行者,成为与司法体制关联的最大群体,理应积极参与、建言献策,身体力行。尽管法官、检察官、律师分属不同的岗位,有明显区别的职责,但是共同的总目标一致,即推进法治建设、维护法律统一正确实施,实现社会公平公正。

  但徐晓青代表认为,理论上的“法律职业共同体”事实上并不成形,不少学者、律师、法官、检察官多年的呼吁成效并不明显。仍将律师视为体制外力量,忽视他们的建议、意见和批评的仍有市场。

  对此,同样具有人大代表和律师双重身份的林东品代表也表达了相同的观点。同时,林东品表示,刑辩律师作为推动司改前进合力中的重要部分,其作用更加不言而喻。但他注意到,新刑事诉讼法实施近两年来,刑辩律师的职业环境虽有所改善,但依然存在诸多的问题,刑辩律师的诉讼权利保障之路依然任重而道远。尤其近年来发生重大影响的案件,大部分都是由于刑辩律师的辩护权没有得到充分保障,刑辩律师的意见没有得到充分尊重等司法不公现象造成的。

  “司法改革的核心目的是追求司法公正,而公正的司法体现在每一案件都应得到合理的判决;每一辩护律师都应充分行使其权利;每一冤假错案都应得到及时纠正。因此,为促进司法公正,刑辩律师权利保障应是整个刑事司法改革的重中之重。”林东品说。

  为有效地推进司法改革,林东品提出了三项建议,即首先要建成由法官、检察官、律师以及法学家等组成的“法律职业共同体”。该群体成员相互作用、相互联系、相互制约,形成一个消除隔阂、没有疆域、共同推进法治建设进程的司法共同体。

  其次,司法工作人员应转变对律师,尤其是刑辩律师的观念。司法工作人员要把刑辩律师作为法律职业共同体的重要一员,要认识到辩护律师在查清案件事实、理清案件真相中所起的作用;要认识到辩护权的充分行使对减少冤假错案所起的作用;要认识到保障刑辩律师权利对维护司法公正所起的作用。

  最后,建议建立以审判为中心的庭审模式。过去“以庭审为中心”是一个工作机制,现在“以审判为中心”更是一种司法体制。以审判为中心,辩护律师的地位会更加提高,作用会更强,刑事辩护控辩式的对抗会更多,法官从而可以更好地权衡控辩双方主张,作出最为公正合理的判决。