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上海市第十四届人民代表大会第三次会议
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养老问题引起两会现场代表委员思考讨论——
医养结合如何打通“末梢神经”?
来源:上海法治报  作者:陈颖婷 翟珺  时间:2015-01-27 10:31

  上海是全国老龄化速度最快、程度最高的城市。如何有尊严地养老,正成为重大的社会民生问题,而以基本养老服务为基础,以医疗服务为重点的“医养结合”的养老模式成为了破解申城养老问题的关键所在。在今年两会中,“医养结合”也成为了许多人大代表、政协委员关注的重点。代表委员建议出台“医养结合”规范,鼓励社会多元化参与医养结合机构的建设,真正让老人“老有所养”。

  现状

  养老服务需求日益紧迫

  如今,养老问题备受关注,这成了市人大在修订《上海市老年人权益保障条例》中最为关心的话题。为了能更好地倾听老人们的心声,去年800余名市人大代表在联系社区时带上了对养老立法征求意见的任务,这也是市人大首次探索将修法工作作为人大代表联系社区活动的重点内容。下社区与居民面对面交流听取意见,是人大代表履职的必修课。今年,在800余名市人大代表联系社区这一固定动作中,增加了征求居民对养老立法的意见这一项目。这次征求意见的范围覆盖17个区县5478名居民,被调查居民多为60岁以上老人。先后共277位代表和5478位居民提交了调查问卷,提出具体修改意见和工作建议共1309条。

  问卷调查结果显示,54%的居民反映老年人“配药难”等问题依然存在;51%的代表认为养老机构不够,难以满足老人入住需求。由此看来,医疗服务、养老机构仍是备受期待的重中之重。调查中,有50%的代表认为应当加强对符合条件的老年人提供上门诊治、设立家庭病床和居家护理等服务。市政协委员韩曙表示,目前,上海养老机构中入住的老人60%-70%是平均年龄82岁以上,具有综合慢病风险的失智失能症状,也有老人入住养老机构是从医院出来后进行“喘息护养”3-6个月的医疗辅助护理,大多是骨折和脑卒中引起的后遗症老人,肿瘤中、晚期和心血管疾病的老人。可以预见,医养融合是未来上海养老服务的一大趋势。但这仍是本市养老服务的短板。

  难点

  医养结合资源严重匮乏

  昨天,张怀琼委员代表农工党市委做大会发言时指出,本市现有养老床位11万张左右,其中约有20%的养老机构内设具备医疗功能的部门,姑且这20%的养老机构具备医养功能,也仅为2.2万张左右床位,其他则都不具有医疗护理功能。即使这些养老床位全部转换成医养模式的护理床位,也仅能满足本市不到二分之一的失智失能老人。护理床位一床难求,床位紧俏,养老变等老。

  “社会化养老服务在不同区域间存在不均衡的矛盾。”马俊贤委员表示,中心城区养老服务资源配置相对较高,而郊区相对较低。尤其是中心城区机构养老服务资源缺失,远郊老年医疗服务不均等情况最为突出。按现有的人口分布,如果不及时调整资源配置,未来,社会化养老服务不均衡的现象将更加突出。

  养老机构普遍反映,受护理员工资、物价、设施维护等成本上涨因素影响,养老机构运营压力连年上升。尽管面临成本上升的压力,但收费却难以提高,部分民办养老机构反映,目前政府对公办养老机构的定价过低,为争取入住老人,不得不放弃提价,由于没有政府资金托底支持,以目前的价格,维持机构正常运作存在很大困难。受访的养老机构均处于收支相抵或者亏损状态,多数养老机构没有扩大经营的打算。

  医疗救治软硬件功能缺失

  由于现行养老机构定位于养,提供的服务侧重于生活起居和照料,缺乏医护人才。即使有内设医疗机构的养老院,也主要是承担内科疾病的简易诊治。一些由于疾病失能、失智,生活不能完全自理,需要长期日常生活照料和医疗护理的老人,因缺乏专业的护理,得不到很好照顾,养老机构成为医疗服务的盲点。

  医养结合是一种具备医疗的特殊服务机构,其医疗资质水平应该达到一定的规模程度,包括硬件、软件都要符合一定资质,这样才能解决慢性病老人、大病康复老人、绝症晚期老人的医疗需求。张怀琼委员表示,医养结合的养老服务需要护理人员、医护人员、管理人员、社会工作者、康复师、营养师等专业人员,但由于养老专业人员少、工作强度大、待遇不高等原因,现阶段养老机构和社区养老服务机构中最基本的护理、医疗人员也存在缺失。

  医疗支付制约医养结合

  在养老机构内,医疗护理和治疗是无法与医保对接。失智失能老人为了获得较好的医疗服务,长期住在医院。因为,一旦离开医院就无法得到医疗服务或护理。张怀琼委员以长宁区举例,各社区卫生服务中心共505张住院床位中,95%由老年病员长期占用,社区医院实际承担了“老年护理院”的职责。

  同时,目前评估标准有上海市民政局的《老年照护等级评估要求》和卫生、医保部门的《上海市老年护理医院出入院评估标准》和《高龄老人医疗护理需求评估管理规范(试行)》,由此形成民政和卫生、医保等部门不同的评估标准。有关评估方法也没有统一的标准和规定,老百姓从不知道如何接受评估,并与医养结合对接。

  建议

  出台“医养结合”规范

  市人大代表陈晓玲提出书面意见,建议尽快出台“医养结合”模式的规范,明确设置标准与管理方法,引导优质资源进入“医养结合”并能高效利用;优化卫生、民政、医保联合监督体系,促进其更好地服务社会,形成功能互补、紧密合作的医养服务格局,推动公共养老事业的发展。张怀琼委员认为,统一的评估标准是医养结合实施的基础,由民政、卫生、医保等部门制定统一的评估标准,并由专业机构或人员对老年人进行评估和定期复核评估,以确定是否符合机构医养结合或家庭医养结合,满足失智失能老人的基本需求。

  此外,陈晓玲代表认为应当明确“医养结合”机构的退出机制,“一个机构建立后,监管是一方面,其自身的管理则占主导作用,在建立之初让其明白有来历的退出机制,对其加强自律有一定的促进作用。”

  鼓励社会多元化举办医养结合机构

  张怀琼委员表示,应当鼓励引导社会多元化举办医养结合机构,以满足多层次、多元化的医养服务需求。有关部门要落实优惠政策,确保非公立和公立的医养结合服务机构享受同等待遇。加快部分医院转型为医养结合机构步骤,立即启动将部分一级或二级医院(企业医院)进行结构和功能调整,直接转型为医养结合服务机构。

  方玉明代表建议,在养老机构中设立医疗机构时,可以在符合准入条件的基础上,鼓励和引导社会力量在养老机构中创办医疗机构,政府要给予一定的优惠政策,扫除制度障碍,同时使公立的、民营的、混合制的各种养老服务机构都享受同等待遇,护理院、高龄护理站、养老机构、日托所等各政策方面要形成共享机制。同时,还要鼓励多种经济形式的资本开展居家养老和康复服务,支持和鼓励企业开发适合于居家养老和康复的产品。

  此外,方玉明代表提出对于一些特殊老人也应当给予帮助。“因失智、失能、无子女、子女重度伤残等问题,造成一些老人特别困难,这部分老人的问题应当特别引起关注。”方玉明在书面意见中指出,这部分人基数不大,他们的护理工作政府应当托底,否则会引起很大矛盾,建议有针对地予以考虑。“基本医疗保险必须改变现有老人是入住养老院还是护理院的支付政策,凡经过评估,符合医养结合照护标准的老人,根据护理需求制定医保政策,确定不同类型的支付比例。”张怀琼委员也认为,应当开展基本医疗保险和补充保险相结合的制度建设,提高社会医养服务筹资能力,适应多层次医养结合养老的需求。鼓励保险公司开发各类医疗和养老商业保险,并鼓励个人投保,为老龄后提高医疗和养老保障水平奠定基础。

  加快医养结合服务的从业人员培养

  医养结合要落到实处,从业人员队伍建设是关键,应尽快开展从业培养,培养具有中专、大专教育水平的专业人员;建立相应的资格认证、岗位评定体系和岗位津贴制度。同时,提高从业人员的薪酬待遇标准,建立从业人员职业发展制度,稳定医养结合人才队伍。陈晓玲代表指出,养老服务与医疗服务差异很大,医疗服务因与人的生命挂钩,对医护人员的要求很高,而“医养结合”中医疗要求又不同于通常概念中的医疗机构,但对医务人员要求过低则会引发一系列的问题如医疗、护理行为不规范导致人为的伤害等。因此,建议在不违背上位法的前提下,对医护要求合理设定在规范中,对医护人员的比例、职称等要求,管理标准等也应经过一定的调研合理规定。

  韩曙委员建议,根据老人的需求,定期邀请三甲医院的医生为入住老人或者有新功能障碍的老人进行一次全面的、系统的康复评估,使老人及老人家属明确老人自身存在的问题,并积极地通过康复锻炼,达到最大限度的预防各种并发症,维持和改善老人的各项功能。对于相对健康的老人,可以引导他们开展正确的锻炼,告诉他们如何利用辅具保护自己,维持功能、预防损伤。各类具备医养结合模式的养老机构除了服务好入住老人外,还应该具有社会公益意识,充分利用这一平台辐射到社区和家庭,定期开展居家护理服务,为所在社区中没有机会入住养老机构的老人开展公益服务,如举办各类以养生保健、急救措施为主题的讲座,包括心肌梗塞、心绞痛及低血糖等老年人常见病的紧急处理方法等。

  通过医养结合的通道、依靠三甲医院的专家资源继续实施和不断优化,通过医养结合合作项目的推进,提升养老机构及其内设医疗机构医护团队的管理水平、技术水平和服务水平。