——2012年1月14日在上海市第十三届人民代表大会第五次会议上
上海市人大常委会主任 刘云耕
各位代表：
我受市人大常委会委托，向大会报告工作，请予审议。
2011年的主要工作
2011年是“十二五”规划开局之年，是中国特色社会主义法律体系形成后的第一年，也是本市创新驱动、转型发展的重要一年。市人大常委会紧紧围绕全市工作大局，积极履行法定职权，着力增强履职实效，充分发挥地方国家权力机关的作用，推进本市经济社会发展和社会主义民主法制建设。一年来，我们共审议法规草案15件，已通过其中的10件；作出有关换届选举和其他重大事项的决议、决定7项；听取和审议“一府两院”专项工作报告和计划预算报告17项；对6部法律法规实施情况开展了执法检查；常委会和各委员会开展专题调研59项；任免国家机关工作人员158人次。
一、围绕大局依法履职，推动上海创新驱动、转型发展
常委会聚焦创新驱动、转型发展的重点领域，运用立法和监督手段，推动难点问题的解决。
促进产业结构调整。培育战略性新兴产业是推进本市产业结构调整、转变经济发展方式的重要举措。常委会把扶持战略性新兴产业政策的制定、配套和落实作为监督重点，深入张江、金桥、紫竹等高科技园区及10多家企业开展调研，听取新能源、重型装备、信息服务等13家行业协会意见，研究汇总形成专题报告，要求政府抓紧对接国家规划，聚焦发展瓶颈，细化扶持措施，确保专项资金有效落地。对“推进国际金融中心建设条例”进行立法后评估，完善法规配套政策。就文化创意产业园区功能定位、人才引进、资金扶持等开展监督调研，促进文化创意产业发展。以检查政府机关大楼为重点，带动公共机构节能，推动企事业单位节能，加强合同能源管理，支持节能服务产业发展。
促进发展环境优化。中小企业是经济平稳较快发展的重要基础，是发展转型的生力军。针对中小企业面临的“融资难”及公平竞争环境方面的问题，制定“促进中小企业发展条例”，以法规形式明确本市中小企业发展专项资金中用于小企业的比例不得低于三分之一，规定任何单位和个人不得强制中小企业购买产品、接受指定服务、提供赞助或者出资参加评比。制定“口岸服务条例”，对“一门式”通关服务场所、电子口岸信息平台建设、通关环节联动协调等作出规范，为提升上海口岸服务、辐射能力等提供法制保障。修订“民用机场地区管理条例”，明确规定机场与航空服务企业必须向旅客和货主通报航班信息的义务和具体要求、机场商业服务质量与价格的关联机制，提升机场区域的管理水准。
促进积极财政政策作用的有效发挥。审议通过2011年调整市级预算的决定，要求增发的71亿债券资金主要用于保障性住房和公共基础设施建设，以增强经济社会发展的协调性和可持续性。跟踪审计查出问题的整改落实情况，督促落实市人代会有关财政预算的决议。推动政府对资金量大、社会关注度高的24个预算主管部门的35个项目开展绩效评价工作试点，完善绩效管理制度，提高财政资金使用效益。要求政府部门向社会公开部门预算、“三公”经费预算及市级财政专项资金等情况，接受社会监督，建设廉洁高效政府。
二、关注民生，依法维护人民群众权益
常委会积极运用法制手段，努力平衡、协调各方利益关系，增强公共服务的公平性、公益性，促进社会公平正义，维护人民群众的根本利益。
推动稳定物价措施的落实。物价上涨关系民生、牵动民心。常委会以主副食品、公用事业价格调控为重点，组织代表到田头、进菜场，走访农民专业合作社、市场经营公司，问卷调查1200户城市和农村居民家庭，深入了解稳定物价措施落实情况，要求政府促生产保供应，促流通保稳定，严格控制公共服务产品价格调整，在维护居民利益的同时注意保障农民的收益。市政府认真落实审议意见，加快建立社会保障、收入分配和物价上涨挂钩的联动机制，加快公益性菜场建设，抓好主副食品供应和价格监察，保持公用事业价格基本稳定。
关注社会保障水平的提高。开展保障性住房建设专项监督，针对大型居住区居民反映较为强烈的生活不便问题，提出监督意见，要求政府更加重视公交线路、商业网点、卫生教育资源等配套设施建设，确保交付的保障房项目真正符合入住条件。为促进本市社保政策与新出台的“社会保险法”衔接，先后10次听取有关 “来沪从业人员参加城保”、“建立城镇居民社会养老保险”等情况报告，并对农村社会保障体系建设情况开展专项监督，要求政府推进社会保险全覆盖，稳步提高社保待遇。就农民增收问题开展监督调研，就深化农村集体产权制度改革、拓宽农民就业渠道等提出对策建议。
保障相关群体的合法权益。常委会连续第四年开展劳动合同法执法检查，就劳务派遣市场存在的规避劳动合同法、损害劳动者合法权益等问题开展监督调研，督促政府全面推进工资待遇集体协商机制，加强劳务派遣用工的规范，努力维护劳动者合法权益。针对部分城郊和人口导入区幼儿“入园难”的突出矛盾，开展学前教育专项监督，要求政府增加幼托机构数量、优化区域布局。市政府积极落实常委会审议意见，决定未来三年每年以10%的增幅加大学前教育财政投入，新建或扩建100所公立幼儿园，新增205所民办三级幼儿园。修订“中小学校学生伤害事故处理条例”，就社会广泛关注的精神损害赔偿问题反复论证，将其纳入赔偿范围，保障学生及家长的权益。首次听取和审议宗教事务管理工作专项报告，推动提高宗教事务工作水平。
促进执法为民、司法公正。行政处罚法的有效执行，是考量政府依法行政、保障公民权益的重要方面。常委会执法检查组查阅360多件行政处罚案卷和相关诉讼案卷，深入了解工商、交通港口、公安交警等执法量较大的部门实施法律情况。针对群众反映强烈的怠于执法、突击执法、推诿扯皮等问题，提出监督意见，要求执法部门直面难题，敢于作为，严格执法；清理整顿执法队伍，严禁无执法资格人员参与执法；健全考评和责任追究机制，增强执法人员责任心和使命感。司法建议和检察建议是法院和检察院根据办案中发现的问题对行政机关等单位提出的改进工作的意见。常委会对本市行政机关回应、办理“两个建议”情况开展监督，推动市政府明确办理工作责任部门，制定办理规范，并将回复、备案、办理“两个建议”纳入本市“依法行政‘十二五’规划”。针对群众反映突出的民事案件“执行难”问题，开展专项监督，并作出“关于加强人民法院民事执行工作的决议”，强调法院应当承担破解“执行难”的主体责任，明确社会各方应当支持和配合法院执行工作。市高院积极落实，制订下发具体的实施意见并部署贯彻。常委会听取和审议本市：“五五”普法规划和决议执行情况的报告，作出“关于本市深入推进法制宣传教育的决议”，突出国家公职人员特别是领导干部应带头守法，完善普法工作责任机制和考核机制，推动全社会形成良好法治环境。
三、聚焦公共安全，依法推进城市管理长效机制的完善
随着上海城市人口的膨胀和经济社会发展，城市公共安全方面出现了许多新情况、新问题。常委会抓住城市管理的薄弱环节和突出问题，推动相关法律法规的有效执行，努力提升城市管理水平。
着力推进城市运行安全、生产安全。针对“11·15”特别重大火灾事故中暴露出来的问题，常委会依法成立专项监督工作领导小组，重点围绕建设工程质量、消防安全以及群众关心的轨道交通、道路交通、地下管线设施和生产安全开展执法检查，采取市和区县人大联动，及时发现问题，推动整改，同步论证法规修改。组织200多人次代表深入工地、企业和社区开展明察暗访，检查各项安全法规、制度落实情况，形成30余份调研报告。通过常委会会议审议和专题询问，推动政府各部门进一步增强责任意识，完善工程监理报告、分包合同报备等制度，强化日常监管。审议通过“安全生产条例”和“建设工程质量和安全管理条例”，新增工程质量保证保险、工程风险评估等制度，努力从源头上防范事故发生。
着力推进食品安全问题的综合治理。为让人民群众吃得安全、吃得放心，常委会在连续几年监督基础上，针对“问题馒头”事件暴露出的问题，开展食品安全法执法检查，成立6个专题小组，组织350多人次代表，对肉类、蔬菜、米面制品、乳制品、水产品、餐饮及粮油等70余家食品单位开展密集调研和暗访，深入了解监管状况。在常委会会议审议和专题询问中，就落实监管责任、推进监管公开、强化源头管理、促进企业诚信、扶持产业发展、加大刑事打击力度等提出14条意见建议和改进要求。审议通过“实施食品安全法办法”，将回收食品管理、食品安全信用档案、食品安全全程监管机制等以法规形式加以明确。市政府高度重视常委会审议意见，市和区县两级食品安全委员会业已建立，设立了统一举报电话，加强“地沟油”全程监管、建立食品摊贩定点定时管理制度等整改工作取得明显进展。
着力推进公众关注度高的城市管理法规有效执行。有关城市管理的法规立法难、执行更难。常委会不畏所难，大力推进法规实施。面对世博会后本市违法搭建势头又起的情况，开展“拆除违法建筑若干规定”执法检查，围绕群众反映集中的突出问题，如对违法搭建行为查而不处、别墅区违法搭建成风等，联动区县人大深入实地检查，通过媒体连续曝光，督促市区两级政府及相关部门积极落实拆违责任制，拆除了一批群众反映强烈的违法建筑，有效遏制了违法建筑增长态势。为推动养犬管理条例实施，常委会在媒体的积极配合下，做好条例实施的宣传工作，提高广大市民文明养犬意识，并赴公安、农业等部门推动法规实施准备工作。条例实施半年多来，全市狂犬病免疫点从6个增加到164个，养犬登记点从原来“一区一点”扩展到全市302个，城市化地区办证数增加1.5倍。公共场所控烟关系到城市文明和市民健康，但工作推进难度大。常委会加大“公共场所控制吸烟条例”的执法检查力度，每季度都开展检查，会同区县人大先后暗访653家医疗机构、学校、国家机关、餐饮场所和娱乐场所，推动落实条例规定。根据市健康促进委员会调查，条例实施以来，各类法定控烟场所内的吸烟发生率逐步下降，特别是医院、学校等场所收效明显，市民依法劝阻行为明显上升。常委会还就垃圾分类和减量化开展专项监督，推动政府加强源头管理，加快垃圾分类后续处理配套建设，加大宣传力度。开展限制商品过度包装立法调研，探索从法制层面推动垃圾源头减量。
四、强化服务保障，进一步发挥人大代表的主体作用
常委会认真贯彻新修改的代表法，健全代表工作制度，努力提高服务保障水平，支持代表充分发挥主体作用。全体市人大代表牢记使命，为民履职，为推动本市经济社会发展和社会主义民主法制建设作出了重要贡献。
加大代表议案和书面意见的办理和督办力度。代表议案和书面意见凝结了代表调查研究的心血和智慧，直接反映了人民群众关注的诸多问题，必须高度重视，认真办理，促进落实。常委会认真审议市十三届人大四次会议期间代表提出的20件议案办理情况的报告，把制定安全生产条例、加强城管立法、改进生活垃圾分类、调整法律援助标准、加快国际贸易中心和审计立法等，及时转化为当年立法、监督项目和下一年度预备项目。为推动代表书面意见落实，常委会完善主任会议督办方式，聚焦代表和群众普遍关心的医疗卫生服务、养老事业发展等7个专题开展督办，并组织曾提出相关书面意见的人大代表一同参加，推动政府相关部门切实改进工作。2011年代表共提出书面意见1054件，1020件已经办复，34件尚在法定办理期限。现已答复“解决采纳”的539件，“正在解决”的180件，“计划解决”的105件，“留作参考”的196件。代表提出的强化菜市场公共服务设施公益性、提高退休妇女和困难妇女“两病”筛查费用、开设社区双休日门诊等建议，得到有关部门的采纳，推动了相关问题的解决。
深化代表对常委会各项活动的参与。邀请代表全程参与立法、监督项目的调研和审议，许多代表充分发挥专业特长，深入基层扎实调研，提出意见鞭辟入里，建言建策富有价值。全年共有9700多人次代表参加常委会各项活动，284位代表列席常委会会议，224位代表参加阅信接访，有效拓展了常委会履职的深度和广度。代表们两次集中走进所联系社区，倾听群众呼声，为推进解决群众反映的问题奔走呼吁。658位市人大代表、51位全国人大代表分别围绕智慧城市、碳交易、民办教育、郊区常住人口快速增长、外来务工人员随迁子女教育、食品安全、建设工程质量等21个专题开展调研，形成了有深度、有针对性、有操作性的调研报告。通过“市民与法”讲座和“人大网议日”交流平台，60多位代表向3000多位市民宣讲法律法规，与2000多位网民互动交流，数万网民在线浏览，扩大了人大工作的公众参与度和社会影响力。
努力提高服务保障水平。常委会修订“实施代表法办法”，对代表执行职务保障、代表履职监督等作出规定，依法保障代表主体作用的发挥。加强工作推进，基本形成由常委会统一领导，各委员会和工作部门分工负责，代表工作机构组织服务协调，常委会组成人员和市人大代表积极参与的代表工作格局。推进和规范社区（街道）设立代表联络服务机构，全市有街道建制的15个区的99个社区（街道）全部建立了人大代表联络室，落实了专兼职干部、工作场所和经费，为密切代表与人民群众的联系，畅通社情民意的反映渠道，推动代表更好接受人民群众监督提供了组织保障。开展社会管理、计划和预算监督等专题学习，进行经济发展、住房保障、医疗改革等政情通报，支持代表更好履职。
五、深入推进民主政治建设，依法指导区县、乡镇人大换届选举工作
区县和乡镇两级人大换届选举是去年全市人民政治生活中的一件大事。常委会把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事贯穿于选举工作全过程，及时作出“撤销黄浦区和卢湾区、设立新的黄浦区若干问题的决定”，依法保障新的黄浦区选举顺利进行。修订 “区县和乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则”，制定6项规范性文件，就选举的重要事项作出明确规定。组织区县选举工作人员开展法律知识和业务工作培训，建立联席会议制度，对选举工作全过程加强指导。推广运用网络技术方便选民登记，采取多种措施为非本市户籍人员参选创造便利条件，依法维护选民的选举权。各区县、乡镇严格执行城乡按相同人口比例选举人大代表的规定，及时掌握换届选举中出现的新情况，做好酝酿代表候选人、正式候选人与选民见面、回答选民提问、组织参加投票等各项工作，使选举过程成为推进本市民主法治的生动实践。全市共有1036万选民参加投票，选举产生4629名区县人大代表、8186名乡镇人大代表，基层代表和妇女代表比例有所上升，党政干部代表比例有所下降，代表结构进一步优化，换届选举工作取得了圆满成功。
六、加强自身建设，提高依法履职的能力和水平
常委会加强思想政治作风建设，积极创新履职方式，努力提高工作实效，更好接受广大代表和人民群众的监督。
加强常委会思想政治建设。坚持中心组理论学习制度，认真学习胡锦涛总书记在庆祝建党90周年大会上的重要讲话和关于人大工作的重要论述，学习吴邦国委员长关于坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的重要讲话精神，听取党史军史革命史和国际形势专题报告，提高常委会组成人员的理论素养，增强发展社会主义民主政治的责任感。围绕国家法律体系形成对地方人大工作的新要求，组织有关社会主义法治理念、行政强制法等专题讲座，明确在加快转变经济发展方式的攻坚时期，地方立法工作只能加强不能削弱。必须更加重视法规的修改和废止，以维护国家法制统一；更加重视社会领域立法；更加重视法规配套文件的督促制定；更加重视推动解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，促进法律法规有效实施，努力提升上海法治建设水平。
践行密切联系群众的工作作风。常委会组成人员带头联系社区和人民群众，定期召开所联系的人大代表座谈会，积极参加化解信访矛盾工作和人大信访接待，高度重视从群众来信来访中综合分析社会关注的问题，推动立法监督更好反映群众呼声。改进立法、监督调研工作作风，更多当面听取利益相关群体和一线从业人员意见，更多采用暗访方式了解实情。如轨道交通运营等四项专项监督中暗访比例均超过70%。提高常委会会议审议质量，增加分组审议次数，倡导讲真话、讲实话、讲短话。认真组织学习杨善洲、吴孟超等先进人物事迹，开展向身边优秀共产党员费兴耀学习活动，营造常委会机关创先争优、奋发有为的良好氛围。
努力创新立法和监督工作方式。建立地方性法规对应上位法及时梳理的机制，探索“一事一例”的立法体例和法规单项表决制度，抓住法规中能解决问题的关键几条，提高立法的针对性和可操作性。通过组织培训、现场观摩、案例解释、召开新闻发布会等多种方式，做好促进中小企业发展、职工代表大会等法规实施准备工作。扩大专题询问在监督工作中的运用，在城市运行安全、生产安全和食品安全专题询问中，常委会组成人员提出27个问题，17位政府部门负责人到会应询，2位分管副市长郑重表态回应，推动了政府工作改进，增强了常委会监督实效。通过热线电话、短信平台、专用邮箱、千户家庭问卷调查、“人大网议日”与网民互动等方式，广泛收集民情民意，扩大人民群众参与渠道，使常委会工作更好接受代表和群众的监督。
一年来，常委会还配合全国人大开展了食品安全法、老年人权益保障法等执法检查，以及出入境管理法等法律草案征求意见等工作。加强对外交往，共接待外国国家议长团和国家、地方议会代表团22批。加强与兄弟省区市人大的联系和交流，积极主动做好援疆援藏的相关工作，与新疆人大签订友好合作协议，协助开展喀什地区和日喀则地区的人大代表和干部的培训工作。
回顾一年来的工作，我们深深感到，做好人大工作，必须坚持党的领导，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，在市委的领导下，更好发挥人民代表大会制度的优势；必须坚持依法治国的基本方略，积极行使宪法和法律赋予人大的各项职权，更加注重以公共需求为立法工作导向，综合运用宪法和法律赋予的监督手段，推进一府两院工作；必须坚持发挥人大代表的主体作用和人大作为民意主渠道的作用，不断提高人大工作的公开性，拓宽公众有序参与的渠道，更好保障人民群众的合法权益；必须坚持与时俱进，开拓创新，不断解放思想，更新理念，根据新形势新要求创新工作制度和方法，使各项工作更加符合实情、民情，更好实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
各位代表，2011年常委会各项工作取得的进展和成效，是在市委正确领导下，全体人大代表、常委会组成人员、各委员会组成人员和各区县人大，以及机关工作人员共同努力的结果，是市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院自觉接受人大监督，积极推进工作的结果，也凝聚着全市人民和社会各界的关心、支持和帮助。在此，我谨代表市人大常委会，向全体市人大代表、向所有关心支持人大工作的同志们表示最崇高的敬意和最衷心的感谢！
我们深知，常委会工作离广大代表和人民群众的要求还有不少差距，主要表现在：立法选项的科学决策机制有待进一步完善，地方立法表达、平衡、协调社会利益关系的功能尚未充分发挥，法规的针对性和可操作性需要进一步提高；对法律法规执行的严格监督还不够，一些公众关注度高的法规的执行情况还不尽理想；按照监督法规定，常委会审议意见和“一府两院”研究落实审议意见的报告向代表通报和向社会公开的工作，尚未落实到位；代表议案和书面意见的办理工作机制需要进一步完善，督办工作还需加强；常委会收集民意、集中民智的工作机制有待健全，工作的规范化、制度化水平需要进一步提高。对此，我们将在今后的工作中不断加以改进。
2012年的主要任务
各位代表：
2012年市人大常委会工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻中央和市委精神，突出把握好稳中求进的工作主基调，紧紧围绕创新驱动、转型发展的总方针和稳定增长、结构调整、改革开放、民生保障、城市安全等重要任务，加强立法和监督等工作，进一步发挥人大在全市工作中的重要作用。
一、积极发挥人大职能作用，推动经济平稳健康发展。加强对今年本市经济运行状况的分析，及时提出意见建议，推动政府下决心减少对重化工业、投资拉动、房地产业、加工型劳动密集型产业的依赖，把“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”更好结合起来。围绕制约创新驱动、转型发展的体制机制问题，就健全服务体系、优化融资环境、激发企业积极性等问题制定法规，继续开展节能减排专项监督。围绕“四个中心”建设，积极推进国际贸易中心建设立法，规范货物和服务贸易市场行为，促进贸易便利化。围绕产业结构调整，对本市现代服务业发展情况开展专项监督，跟踪调研“营业税改征增值税”试点政策实施情况，及时反映企业诉求，支持改革试点工作深入推进。围绕促进城乡一体化发展，开展农村水利建设专项监督，跟踪农村社会保障体系建设情况。围绕法治政府建设，开展审计监督相关立法，推动政府部门依法公开预决算、“三公”经费和行政经费支出及加强融资平台管理。
二、加强立法和监督，努力推动民生持续改善。始终牢记为人民服务的宗旨，正确反映和统筹兼顾不同社会群体的利益诉求，认真督促解决群众反映突出的民生问题。促进社会事业改革发展，就社会保险法实施、中长期教育改革和发展规划纲要落实、医药卫生体制改革、保障性住房体系建设、落政后代经租侨房处理工作加强监督。促进城市公共安全，就电力法和本市电力设施保护规定、轨道交通运营安全、食品安全法和本市实施办法的贯彻落实情况开展跟踪监督。促进社会管理创新，制定突发事件应对条例，加大对职工代表大会、公共场所控烟、养犬管理等法规的执法检查力度。促进文化资源共享，制定社区公共文化服务条例，推动公共文化服务体系建设。监督人民检察院贯彻落实“关于加强法律监督工作的决议”的情况，跟踪监督人民法院民事判决执行情况，推进公正司法，维护社会公平正义。坚持科学立法、民主立法，改进立法选项机制，抓住关键的几条提高立法质量。增强人大监督实效，加大执法检查力度，围绕群众关心的问题深化专题询问。继续扩大人大工作的公开性和透明度，更好接受代表和人民群众的监督。
三、进一步加强代表工作。继续完善常委会组成人员联系代表、代表联系社区等制度，为代表密切联系人民群众创造良好条件。支持区县人大常委会加强对人大代表联络室的指导，促进规范服务和有效保障，充分发挥其服务代表、联系群众的平台作用。加强对代表议案和书面意见的跟踪督办，着力推进代表反映问题的解决落实。以纪念代表法颁布实施20周年为契机，加大对代表履职事迹的总结和宣传，为换届选举营造良好的氛围。做好各项工作，确保新一届市人大代表换届选举工作顺利进行。
四、继续推进常委会自身建设。常委会全体组成人员要继续保持高昂饱满的精神状态，着力提高立法、监督质量，全面完成本届任期的各项任务。加强人大信访工作，修订“信访条例”，建立信访处理情况反馈和责任追究制度，推动解决群众的合法诉求，不断畅通和拓展民意表达渠道。系统总结本届五年立法、监督、代表工作等方面的成果，提炼工作经验，更好发挥人大在推动科学发展、促进社会和谐中的作用。继续开展立法、监督项目调研，为今后常委会工作储备一批工作项目。健全和完善常委会履职制度规范，为保持人大工作的连续性和稳定性作出应有的贡献。
各位代表，本届市人大常委会和全体市人大代表将共同走进履职第五年,我们将以对全市人民高度负责的精神，毫不懈怠，倍加努力。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在中共上海市委的坚强领导下，团结一心，奋发有为，圆满完成本届人大及其常委会的各项任务，为上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市作出新的贡献，以优异成绩迎接中国共产党第十八次全国代表大会胜利召开！