我国政府一直把改善城乡居民的住房条件做为重要民生工程加以推进。为了解决中低收入家庭的住房问题，国家加大了对保障性住房建设的资金投入，并积极探索建立相应的保障性住房供应体系。在我国建立保障性住房供应体系的过程中，需要克服许多困难和挑战，也需要我们汲取一些国外的成功经验。本文基于对新加坡组屋的建设发展经验分析，为我国的保障性住房供应体系建设提出了相应的建议。

一、我国保障性住房的建设

目前，我国对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房；中等收入家庭购买经济适用住房；其他高收入的家庭购买、租赁市场价商品房。政府自1998 年以来多次出台相关的政策和增加财政拨款加强经济适用房和廉租房的建设，取得了一定的成绩。经济适用房方面，2008年前三季度各地新开工经济适用住房85 万套，完成投资860亿元，全年预计超过120 万套，是近年来投入力度最大的一年。廉租房方面，2008 年前三季度，全国开工建设廉租房32 万套，各地投入的180亿元已接近2007年全年投入的2倍。

2008 年11 月5 日，国务院研究部署了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施。其中，加快建设保障性安居工程位列首位。11 月12 日，住房和城乡建设部副部长齐骥表示，2009 到2011 年国家将投资9000亿建设保障性住房，平均每年约3000亿元。包括新建200万套廉租房和400万套经济适用房，同时完成约220 万户的棚户区改造。这些将解决约1300万户低收入家庭住房困难问题。在取得成绩的同时我们必须看到，我国的保障性住房供应体系仍然不够完善还有许多问题必须解决。例如：保障性住房的建设主体的合理性还需要改进；保障性住房数量少，不能满足要求；保障性住房购买者的资格标准模糊，执行过程中的公正性需要提高等。我国的经济适用房和廉租房虽然是一种不以盈利为目的的社会福利事业，却多数由以盈利为目的的房地产开发企业去实施。由于房地产开发商是以盈利为目的来进行开发建设的，追求的是企业利润最大化。没有利润的刺激，房地产开发商进行经济适用房、廉租房建设缺乏积极性，难以保证我国保障性住房的建设速度，同时在房屋的户型设计和销售价格上难以把控。温家宝总理在访问新加坡时特别参观了公共组屋，对新加坡的公共组屋建设印象深刻。本文将总结新加坡在组屋建设方面的经验，并分析对我国住房保障体系建立的借鉴意义。

二、新加坡公共组屋建设的成功经验

新加坡国土面积682平方公里，人口340万，于1964年在全国推出了“居者有其屋”的计划。目前，新加坡的住房供应体系可分为两类：一类是政府建设的公共组屋（类似于我国的经济适用房），占整个市场供应量的85%；另一类是私人开发商建设的中高档住宅，约占15%。其中，在公共组屋中，又分为租赁和售卖两种。租赁的占5.9%，售卖的占94.1%（截止2004 年3 月1）。可见，新加坡的个人住房拥有率非常高，几乎完美地实现了其“居者有其屋”的计划。那么，新加坡是如何做到这些的呢？

1、建立新加坡建屋发展局（Housing&Development Board，简称HDB）

为了解决广大中低收入居民的住宅问题，早在1960 年，新加坡成立了建屋发展局。建屋发展局代表政府建设组屋，不仅负责新加坡公共组屋区的总体规划、设计和建造，还是最大的房地产经营管理者。新加坡建屋发展局是独立性非营利机构，它的财政预算也被纳入国家计划，可以无偿得到政府划拨的土地，而私人房地产商必须通过土地批租，有偿获得土地使用权。

2、完备的住房公积金制度

新加坡政府在1955年建立中央公积金制度，同年7 月成立了中央公积金局。当时建立公积金制度的目的是通过公积金这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金以解决职工的养老问题。之后，随着居民收入的提高，公积金存款大幅度提高，政府允许公积金会员动用存储的公积金购买政府组屋。按照新加坡法律规定，所有受薪人员在新加坡参加工作时，就自动成为公积金会的会员，必须交纳公积金储存。中央公积金的总缴费率达到36%，其中雇员负担20%，雇主负担16%。公积金账户分如下3个户头：一是普通账户(公积金的72.5%)，用于家庭的投资，如购买政府组屋等；二是特别账户(公积金的10%)，达到退休年龄时方能领取；三是医疗账户(公积金的17.5%)。中央公积金以低于市场利率2个百分点的优惠利率提供抵押贷款，贷款额度可达到住房价格的80%-90%。公积金是组屋长期稳定发展的重要支柱，政府每年维持组屋制度运行所需的大笔资金也来源于此。

在新加坡，公积金和组屋制度就像孪生兄弟。

 3、政府的补贴政策

新加坡中低收入者能够买得起房，除了受益于公积金制度以外，政府还以各种形式向公民提供大量的住房补贴，从而使组屋价格保持在一般人能够承受的范围内。同时，对不同收入者实行差别补贴政策。

首先，对购买不同户型（面积）的家庭，政府的优惠程度是不一样的。最大优惠可以达到半价。在贷款方面，对不同收入家庭的人在贷款方式上实行差别对待：一般收入的贷款额度为80%，低收入者可达90%。其次，实在无力购房的，例如月收入少于800新元者，政府还允许租用组屋。第三，对于暂时无力购房的，还实行 “先租后买计划”。第四，在住房翻新时，政府给予的津贴也是有差别的。房子越大，补贴越少。

4、严格的申请和审查制度

为防止有人利用组屋进行投机活动，新加坡政府制定了细致和周全的法律法规，对居民购买组屋等行为进行严格的监控。根据新加坡政府的规定，任何人在买卖组屋时必须提供准确、详实的资料。如果一旦发现弄虚作假，当事人将面临5000新元的罚款或6个月的监禁，或者同时面临两项处罚。对于那些购买了其他公寓和独立洋房的“有钱人”，是不允许购买组屋的。为了避免有人买组屋做投资，新加坡政府采取了一系列措施。规定，所买的组屋5年内不许转让，如果实在要在不满5年内卖出，必须通过政府的机构，不可以直接在市场上出售；同一户人家不许买第二套组屋，不允许纯粹地以投资为目的买房；如果购买了公寓后，又买了组屋用来出租，这在新加坡也是不允许的，所以不管买了多少公寓房，只要买了组屋，就必须住在组屋内；组屋居民在获得组屋后5年之内不可以出租，5年之后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住。如果在买卖组屋时故意报高房价，就有可能受到法律的制裁。

三、新加坡的组屋建设带给我国的启示从

1960 年至今，新加坡经过近50 年的努力成为了世界上少数实现“居者有其屋”的国家之一，其在保障性住房建设方面有着许多中国可以借鉴的经验。

 1、组建独立的非营利性机构主管全国保障性住房的建设

新加坡的建屋发展局是国家的法定机构，不以盈利为目的，连房子的销价也是由建屋发展局自行决定的，并不需要另外一个机构来审批。我国大陆地区可以参照其模式，在住房和城乡建设部的统一领导下，组建一个独立的保障性住房建设与运营专门机构，在各省市设立分支机构，专门分管各城市廉租房和经济适用房的建设、运营、维修。这样可以保障建设专项资金的高效运作、相关政策的真正落实和后期的运营维护。为了加快该机构的成立，可以考虑整合部分国有大中型房地产公司作为该机构的构成主体，让它们退出商品房开发领域，成为专门负责经济适用房和廉租房的建设、管理、运营与维修主体。之所以选择国有房地产企业是因为它们不同于普通的房地产开发商，它们在相关政策执行上更有力，便于政府相关部门的统一管理。由于修建保障性住房不以盈利为目的，需要国家对其进行资金投入和给予相应的优惠政策，国有房地产企业还可以在这个过程中不断发展、壮大，从而体现国有经济在支柱产业中的控制力、影响力和带动力。

2、完善住房公积金制度

由于建设保障性住房的机构是非营利性的，那么它就需要国家财政的大量补贴，会增加国家的负担。这点上可以通过改进我国现有的住房公积金制度来减少保障性住房的建设对国家财政的依赖。我国的住房公积金不同于新加坡，和养老保险、医疗保险相分离，是一个独立的基金，更方便管理。改进的方面主要包括：增加缴纳住房公积金的人数，扩大覆盖面；针对中低收入者提供低首付、低利率的住房贷款；对非盈利的保障性住房建设机构进行一定的补贴。

 3、完善资格审查和惩罚制度

国家需要制定出详细的相关规定以严格区分不同的收入群体，对不同的群体分别供应经济适用房和廉租房。在房屋的面积和价格上也要有所区分，对越低收入的居民的补贴应该越大。在接受居民的申请后，要从多方面考察，杜绝弄虚作假。房屋的出租和出售要严格监管，禁止投资行为。除了上述方面，我国的保障性住房的建设还可以从土地来源、融资渠道等多方面来考虑。当然，在参考国外成功经验的同时也需要结合我国具体国情。今后几年，随着我国对保障性住房财政支持力度的加大以及保障体系的逐渐完善，我国大部分中低收入群体的住房环境一定会得到很大的改善。