自 20 世纪70 年代末至今，为创建和发展城镇住房市场，我国的住房供应体制发生了质的变化。首先是逐步取消了建国后确立的福利制分配体制。其次是推进形成了以商品市场供应为主体的住房供应制度。第三是重新认识了构筑住房保障政策的必要性，开始规划住房保障体系的建设。

从上述住房供应政策的变化出发，可以把20 世纪70 年代末开始的住房市场化建设和政策选择分为三个十年发展阶段，即逐步取消福利制分配政策为第一个十年发展阶段；推进商品市场为主体的供应政策为第二个十年发展阶段；重新认识和构筑住房的保障政策为第三个十年发展阶段。

近年来，随着城市化建设的发展，城市规模不断扩大，城市人口日益增多，城市中的住房需求也越趋多元化。如何确立能满足新的住房需求，提供多元化住房供应已开始成为当前住房市场和住房政策迫切需要解决的住房新问题。着眼于上述第三阶段的城市住房问题特别有必要探讨租赁住房市场的的发展现状及特征，分析我国现有保障性住房供应政策的存在问题，提出完善保障性租赁住房政策的必要性和相关政策建议。

一、我国租赁住房市场的发展现状及特征

（一）租赁住房政策对住房市场发展的影响

1998 年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》公布，确立了改革后我国最初的政策保障性租赁住房的供应模式。即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭则通过市场直接购买或租赁市场价商品住房。分层次住房供应政策的确立象征着我国的城镇住房供应体制进入新的历史发展阶段。但由政府或单位提供的具有“公共租赁住房”意义的廉租住房制度，一方面受到住房最低标准和家庭最低收入的双重限制，另一方面受到地方财政及城市户籍管理制度的影响，结果导致其供应数量十分有限。具有政策性扶持意义的经济适用房政策因没有实施国际上通用的租售并举政策，导致我国“政策性租赁住房”在住房市场上供应严重缺失。从整个住房市场看， 20 世纪末和21世纪初形成了“福利性租赁住房”消失，“保障性租赁住房”不足， “政策性租赁住房”空缺的状况。

2003 年《国务院关于促进房地产市场秩序健康发展的通知》颁布，提出要完善住房供应政策，并特别强调了要强化政府的住房保障职能,切实保障最低收入家庭的基本住房需求。为此，政策强调最低收入家庭的住房保障应原则上采取以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅的供应政策。与1998年政策相比较，保障性住房在供应方式上发生了方向性调整，即由实物供应为主转变成为了以租金补贴为主的供应方式。这种方式虽能有助于推进住房供应量的提高，但却很难保障消费者拥有长期稳定的居住。同时政策的调整对整个住房市场产生的两大影响：即租赁住房供应的市场放任和保障性住房供应的市场倾斜在一定程度上阻碍了低收入家庭的住房改善需求。

2007 年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，首次提出解决城市低收入家庭和城市农民工的住房困难问题的指导性意见。进一步强调了政府廉租住房的保障作用，特别是在保障方式方面提高了对实物配租作用的认识。同时开始注重年度计划的制定和管理，逐步改善了保障性租赁住房供应量不足等问题。但比较国际上成熟的住房政策，我国在制订中长期的住房建设计划方面还相当落后，政策体系还有待健全。

（二）市场需求意识变化对租赁住宅市场发展的影响

我国前两个十年的房改措施，其主要目的是改变居民的住房需求意识，推进住房市场建设和发展。1988 年《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》颁布，虽然首次从国家政策层面上改变了传统的福利分配方式，确立了商品市场供应方式，同时决定通过提高公房租金来推动改革目标的实现。可以看出，当时的政策重点更集中在改变居民住房需求的观念和意识方面。

1994 年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》颁布进一步明确了要建设适合社会主义市场经济体制的住房供应模式。即建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。与此同时政策还提出要加大公房租金提升力度，推出有利于居民购房的住房公积金政策。所有这些政策都强烈引导居民通过购房途径解决住房问题。从结果上看，其效果明显，城市居民的购房意识开始萌动并伴随着社会经济的快速发展日趋强烈。

但值得注意的是过度的购房意识会造成住房市场的畸形发展，即销售住房市场供不应求，销售价格居高不下；租赁住房建设缺失，租赁住房管理混乱等问题。2007 年5月中国社科院城市发展与环境研究中心发布的《2007房地产蓝皮书：中国房地产发展报告NO4》指出2006 年我国部分大城市二手房的“租售比”已经超过国际境界线（1∶200），房价虚高倾向明显。

（三）中美低收入家庭的保障性住房供应政策比较

基于传统土地和户籍制度基础上的我国保障性住房供应其政策对象限定于有户籍的城镇人口、且家庭收入和住房水平都低于城市最低标准的双困家庭。具体的政策手段有租金补助、实物供应和公积金制度。

众所周知，美国是一个高度市场化国家，对于美国的保障性住房供应大家普遍认为是最具限定性的市场补充型供应。但是，具体分析美国的保障性住房政策，可以发现其保障的对象是存在住房困难的中、低收入阶层。手段主要采用供应低租金住宅和提供租金补助。房源除了传统的公共住房外，还通过补助金发放赢得民间住房。这些民间住房有享受租金补助的存量住房，也有享受建设补助的增量住房。政府通过提供补助资金的方式引导民间市场增加低租金租赁住房供应量解决中、低收入群体的住房需求。

比较中美的保障性住房供应政策，可以发现存在两大不同之处。首先是政策对象的不同，其次是政策选择的不同。在对象选择上我国立足于两个最低，一是收入水平二是住房水平。而美国则按地区平均收入划分了最低、低、中低三类家庭，从对象选择面看我国现有的保障涉及范围相当狭隘，加上户籍制度的限制，保障的面十分有限。虽然2007年政策意见中将对象扩大到了低收入家庭，但在个人收入证明和征税制度等尚未健全的现实条件下，如何确定低收入家庭还相当困难。从政策选择看我国主要依赖财政投入和住房公积金制度建设公共租赁住房增加低租金住房的供应，这与美国选择利用财政资金提供建设补贴引导民间力量建设低租金住房截然不同。从政策选择面看财政资金和市场化建设要求的双重限制，决定了我国新增低租金住房的供应量十分有限。基于上述分析，在现有的保障性供应政策条件下，我国的保障性住房供应更具有限定性特征。

二、我国保障性住房政策选择及存在问题

（一）发达国家的政策选择标准

从发达国家的住房政策经验看，其采取的政策主要分两大类五种模式。其中保障性住房政策类有三种主要模式，其中政策①A 的公共租赁住房建设和政策①B 的收购或租借民间住房的政策均为政府的直接性保障模式。政策②的租赁住房建设费补助或租金补助为政府的间接性保障模式。选择保障性住房政策①A 和①B 模式必须同时满足家庭经济能力差和住房问题严重这两大条件，在此前提下如果住房市场供应不足，民间的住房建设参与度不高，政策选择则倾向①A，相反则倾向①B。选择政策②需要满足同时满足四个条件，即家庭经济能力能承担部分住房消费且住房问题严重、住房市场供应虽然不足但民间的市场参与度却较高。这些条件成为了发达国家选择保障性住房供应模式的标准。

二战后美国保障性住宅政策的选择表现为政策①B 和政策②；而日本则选择了政策①A。分析其主要原因是因为战争没有给美国住房市场造成毁灭性破坏，民间的住房供应能力和市场参与度都较强，但由于住房质量十分低劣，存在相对优质的租赁住房供应不足，因此满足了政策①B 和政策②的选择条件。相反日本选择了政策①A，主要是因为政策满足了所有选择的条件：如战争损失了大量住房，造成住房供应量严重不足；战争失败又使日本国民陷入生活困境，失去了住房消费能力；战后的产业倾斜式发展，降低了民间住房建设的参与度。借鉴发达国家的经验，分析我国以廉租住房政策为代表的保障性住房政策的选择，可以发现满足“双困”家庭的住房选择应该是政策①A 和政策①B。考虑住房市场参与度较强现状，我国的保障性政策可以更倾斜于政策①B。但现实情况我国的政策选择主要是政策②中的租金补助部分，这在发达国家是针对有一些消费能力的住房困难家庭。下面以上海为例确认一下政策②的租金补助政策在我国大城市的实施状况及存在问题。

（二）我国大都市的政策选择及存在问题——以上海为例

上海的廉租住房供应是以租金配租为主的政策选择，这种选择类似于前文所述的保障性政策②中的租金补助政策。相比之下类似于政策①的实物配租政策显得十分薄弱，供应比例相当低，截至到2007年底的统计数据，实物配租住房供应数量最高也不到保障性租赁住房供应总数的0.5%。上海的例子反过来证实了保障性住房供应政策存在政策选择过度单一的问题。借鉴发达国家的经验可以发现现在的保障性租赁住房政策不但缺少政策①的实物配租，同时还缺少政策②的民间租赁住房的建设补助部分。比较国外的政策选择标准，我国的以租金配租为主的政策选择并不适合于“双困”家庭，相反住房消费能力的不足只会抑制他们的住房需求。

 2000 年以后上海市政府为解决低收入群体的居住问题，开始实施“廉租房制度”，市区两级政府也给予了积极财政投入。从上海市廉租住房管理办公室提供的数据显示，自2001年起市区两级财政预算给予廉租房的财政补贴是年年上升，仅2005年就超过了1亿元。但与政府财力的快速投入正相反，2005年廉租房的申请户数却不升反降。据廉租办介绍有资格申请廉租住房的家庭中竟有近50%的家庭没有提出廉租房申请。面对政府加大财政投入的同时，申请户数不升反降的事实证明了当时的政策选择存在一定问题。

三、完善保障性租赁住房政策的必要性及相关政策建议

（一）保障性租赁住房建设的必要性

1.减轻需求者经济负担。从发达国家的政策经验看，政府住房保障的含义更接近政府对住房困难群体的救助行为；而政府住房政策则是解决不同时期住房问题的手段。因此考虑减轻双困家庭(经济和住房条件均困难)的经济负担，改善他们的居住生活，各国政府根据各自的市场条件选择了政策①和②，但无论是选择了直接供应手段还是间接供应手段，（上接第6页）其供应方式都是租赁方式。可见为减轻消费者负担，租赁住房政策的建设十分必要。

2.引导消费者树立合理消费理念。统计发达国家的住房自有率，可以发现即使是在住房市场已经非常成熟的发达国家其住房自有率也基本保持在60%左右的水平（德国除外），且这种水平仅限于全国平均水平，如若比较大都市其住房自率则出现明显下降，以东京为例，大都市的住房自有率远远低于全国水平，基本保持在40%。东京的经验带给我们的启示是越是大都市其住房的供应越是强化租赁住房。分析其原因主要有两点一是地价房价高；二是流动人口多。

3.有利于改善城市居住环境。我国现阶段住房政策的对象还停留在城镇户籍人口，但随着市场化发展和城市经济社会发展的需要，流动人口会不断增加，各类社会群体也会应运而生随之出现的脏、乱、差的居住环境不仅危害了部分新城市人群的身心健康，也同样危害了原来城市人的生活和安全。比较国外的租赁住房市场，加强多元化的保障性租赁住房建设和完善租保障性租赁住房建设规划和管理将十分必要。

（二）租赁住房建设的政策建议

1.利用民间力量增加直接供应。这一建议就是根据本论文第二部分分析结果得出的政策选择。考虑到我国现阶段的廉租住房制度仍然需要重点关注双困线以下的城镇居民家庭，因此应为提供最基本的生存环境为理念，应积极利用我国原有的公有制供应存量和近三十年的住房市场化建设成果来增加政府的直接性保障住房供应。

 2.建立多元化分层次的租赁住房供应模式。我国虽然有分层次的住房保障政策，但却没有分层次的租赁住房供应。美国的住房政策在保障最低收入群体住房需求的同时，也保障了部分中、低收入群体的住房需求；其次发达国家的住房政策在为中、低收入群体提供购房贷款优惠的同时还提供了优质的租赁住房和给予一定的租房补助。为中、低收入群体提供租赁住房一方面可以满足部分家庭的住房需求，另一方面可以架起通往购房市场的桥梁，在减轻购房需求者生活压力的同时提供了积累资金的时间。因此借鉴国外经验，在现有的廉租住房和经济适用房之间需要再增添一些具有桥梁作用的租赁住房供应政策。

3.适度增加和扩大政策覆盖面。比较国内外的住房政策，我国政策的限定性覆盖特征已十分突出。同时城市化发展带来的城市规模扩张改变城郊农民的居住生活，成为了新的城市住房问题。2006 年3 月笔者对50 户农民拆迁户进行问卷调查的结果显示：有95%以上的家庭对新增加的物业管理费、水电费用等感到不满。其次城市化进程加速吸引了大量外来务工人员，他们除了部分居住在务工单位提供的住所外，大多租住在周围简陋的房屋内，恶劣的生活环境和居住条件形成了城市新的居住贫困问题。因此今后的政策重点需要逐步增加和扩大政策惠及面，在综合考虑城市居住人口的住房问题基础上进行保障性租赁住房建设规划和对策制定。