1问题的提出

我国已进入城市化快速发展阶段，城市人口增长引起住房需求的膨胀，而从目前的情况看，住房方面的支出超出了普通收入家庭的支付能力。近年来，国家相继出台了针对房地产业的宏观调控政策，虽然基本控制住了房价的上涨速度，但仍无法改变其上涨的大趋势，这无疑将继续加重普通家庭在住房支付方面的压力，住房问题日益成为社会关注的焦点。温家宝总理在2008 年“两会”期间的政府工作报告中明确指出，要抓紧建立住房保障体系，坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。

各级政府在房地产的宏观调控方面多次出台相关政策，但住房问题为何依然无法得到很好的解决？住房保障制度存在什么缺陷？城市规划是否有力地支持着住房保障制度？这些问题都值得我们深思。本文在回顾我国住房保障制度发展历史的基础上，探讨我国保障性住房建设问题，在借鉴国外公共住房建设经验的基础上，结合建设和谐社会的时代背景，提出我国大城市保障性住房建设的若干见解。

2我国住房保障制度的历史演进

在建国后的计划经济体制下，我国在城镇实行福利化的住房政策，包括政府机关和企事业单位统包住房建设，对职工实行福利分房，整个住房制度具有明显的福利保障特征，但这种制度也逐步暴露出诸多弊端，如排斥市场机制，资金得不到良性运行；加重了政府及企事业单位的经济负担，助长了平均主义但又难以保证公平；各管理环节之间缺乏合理的协调机制，管理效率低下。

在实行改革开放政策的初期，邓小平同志针对城镇居民住房日渐困难的情况提出了住房制度改革的设想，但由于当时受到多方面的约束，城镇住房体制改革尚无法深化。

1988 年，国务院召开了第一次全国城镇住房制度改革工作会议，此后多次发布相关通知及文件，要求逐步进行住房制度改革。这一时期，我国初步建立了向不同收入家庭提供商品房及经济适用房的住房供应体系，并全面推行住房公积金制度。 1998 年，全国停止住房实物分配，在此前的商品房及经济适用房的基础上，适当增加由政府或企事业单位提供的廉租房，逐步建立以经济适用房为主体的多层次住房供应体系。

2000 年以后，国民经济和社会发展的“十五”及“十一五”规划又提出了要加快解决低收入群众的住房困难问题，尽快建立、健全最低收入家庭住房保障体系，以保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结。

近两年，国务院针对全国房价普遍大幅上涨的态势，出台了《稳定房价八条意见》及《关于促进房地产业健康发展的六点意见》，提出要高度重视稳定住房价格，大力调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型的普通商品住房、经济适用住房和廉租住房，并要求各地制定和实施住房建设规划，国务院九部委还对新建住房的面积提出了具体的比例要求。从我国住房保障制度的历史演进看，政府在住房保障方面花费了较大的精力，根据我国社会主义市场经济的发展，完成了住房保障制度的几大转变：从完全福利性向部分福利性转变；从非商品化向商品化转变；从以财政政策为主向财政政策、金融政策综合运用转变等。这些政策的推行在实践中取得了一定的成绩，解决了部分群众的实际困难，维护了社会的稳定与和谐发展。

3我国大城市保障性住房建设工作的问题与矛盾

虽然我国保障性住房建设取得了不错的成绩，但依然存在诸多问题，这在大城市中表现得尤为突出。中小城市土地供应情况尚好，住房供求较易达到平衡，房价问题也不如大城市那么突出；而在大城市，巨大的人口增长使得住房问题日益突出。官方公布的各大城市人均住房面积看似是一个理想的数值，可实际情况却并不尽如人意。保障性住房建设工作绩效较低，其原因是多方面的，既有政策制定中的缺陷，也有政策执行中的漏洞，而城市规划也未能在城市空间结构上对住房保障制度的推行起到应有的支持作用。

3.1政策制定方面的缺陷

建立保障性住房多元供应体系的初衷无疑是好的，但其中也存在一定的缺陷。作为目前保障性住房两种主要形式的经济适用房和廉租房，并未能惠及全体困难人群。各城市对经济适用房和廉租房的申购、申请资格虽有明确的规定，但面向中低收入、低收入两大人群提供的经济适用房和廉租房的申购、申请资格并不对称。每个城市都有不少家庭游离于经济适用房和廉租房的申请资格之外，无法享受到其中的任何一项保障。例如，大学毕业后扎根于各大城市的异地学生的收入水平并不是很低，但他们尚无实力购买商品房，而由这些人所组成的家庭因既不符合廉租房的申请资格，又未具有购买经济适用房的能力，因而被排斥在住房保障范畴之外。除大学毕业生群体外，大城市中还有大量的“外来人群”也面临着同样的尴尬。如此看来，目前的住房保障制度本身就存在缺陷，其覆盖范围存在一定的“盲区”。

3.2政策执行中的漏洞

政策制定方面的缺陷尚可以通过不断修改、完善加以弥补，但政策执行过程中出现的诸多漏洞则更为复杂，表现也更为明显。

首先，对经济适用房申购的监督不力。按建设部公布的《经济适用住房管理办法》，合法购买经济适用房，需要通过申请、审批和公示三道程序，而这三个环节都有缺陷。申购资格的门槛偏低，申购人群过于庞大；审批环节缺少足够的公正性，我国尚未建立起完善的个人信用制度，对收入的统计亦无严格的标准，因而无法准确界定补助对象，不但将一些符合条件的家庭排斥在外，反而还产生了不少“寻租” 现象，甚至出现了高价倒卖房号的情况；社会公示则更像“走过场”，开着豪华轿车的市民入住经济适用房的现象比比皆是。

其次，很多城市存在保障性住房供应量不足、质量隐患多及价格偏高的情况。经济适用房方面，政府要求开发商将开发利润控制在3％以内，但基于利益最大化的目标，开发商极有可能在工程方面偷工减料，埋下质量隐患；也有开发商违反相关规定，以接近于商品房的价格出售经济适用房，赚取额外利润。廉租房方面，目前我国用于实物配租的房源主要来自于政府收购及新建住房，由于收购来源有限而新建工程尚未大规模展开，因此其供给远低于需求。此外，廉租房建设的融资渠道比较单一，虽然中央已要求各城市制定廉租房制度，并规定了土地出让金收益中用于廉租房建设的资金比例，但从总的供求关系看，依然任重道远。

最后，保障性住房缺乏有效的“退出机制”，部分困难家庭在摆脱了困境后仍能享受保障性福利。经济适用房出售后很难收回；廉租房方面，则对受补贴家庭的收入情况无法进行跟踪审核。保障性住房供应后的固定化造成了资源的浪费，降低了公共财政的效率。

3.3城市空间结构的低效

大城市内部的交通服务水平及生活服务质量的空间差异性很大，由中心区向外围递减的趋势明显。各大城市已建的保障性住房多位于近郊区，由于交通情况不佳，配套服务设施也无法很好地满足居民的需求，影响了保障性住房作用的发挥。此外，各大城市的轨道交通建设往往也是关注于解决中心城区居民的出行问题，未能有效地带动外围地区的开发建设。从经济学的视角看，只有在保障性住房对普通商品房形成有效替代的情况下，消费者才会踊跃选择前者。当然，在政府或开发商的预算约束之下，利润较低的保障性住房的供给会在一定程度上降低其他相关服务设施带来的福利，但若消费者选择廉价的保障性住房的机会成本是其所享受的交通、医疗、娱乐、子女就学等方面的服务水平大幅下降，其选择保障性住房的意愿就会大大降低。

以上海为例，政府曾提出过要建设1,000万平方米的配套商品房和1,000 万平方米的中低价商品房(即两个1,000万计划)，但自提出仅一年之后，此项利民工程便很难继续。原因在于这些住宅主要位于宝山、南汇、奉贤等郊区外环线以外的区域，与市区距离较远，消费者入住后必将面临严峻的通勤问题。此外，这些地区的周边配套设施也还很不完备，大大影响了人们的选择意愿。

4住房保障工作的经验借鉴

4.1香港的住房制度

香港地少人多，也存在严重的住房问题。香港政府早在1973年就成立了房屋委员会(以下简称“房委会”)，统筹公共房屋事务。为解决中、低收入家庭的住房问题，香港曾推出了多种住房计划。

(1)公屋居住计划—房委会通过其执行部门房屋署规划、兴建公屋，并规定月收入低于标准的家庭，若其大部分成员在港居住7年以上且无私房，即可申请租住公屋。公屋的租金一般低于家庭平均收入的10％，根据通货膨胀率等因素每两年调整一次。

(2)居者有其屋计划—房委会鼓励收入较高的公屋住户拥有自己的居所，将公屋让给更困难的家庭。此项计划所需的用地是由政府无偿划拨的，其住房售价比私营物业低30％～40％，且购房家庭可获得多个金融机构的贷款。

(3)“夹心阶层”住屋计划—为了帮助无法承受私人物业的中等收入家庭，政府也推出了相应的保障计划。家庭月收入介于2.2 万～2.4万港元、家庭总资产不超过 100 万港元，且无自有住房的家庭，可按低于市值一定比例的售价购买房委会兴建的住房。

香港多元化的住房供应政策取得了很大的成就，超过半数的香港居民住在由房委会建设和管理的公屋内。此外，房屋署在公屋住区内建造适量的商业建筑，通过公开招标和竞价出租，向中标的承租方收取租金及管理费用，而这些收益则可用于住房保障计划。

4.2新加坡的公共组屋及公积金制度

 1959 年新加坡实行自治时，全国近50％的国民没有住房，约有50 万人住在贫民窟，住房情况十分糟糕。由于新加坡国土面积很小，住房建设成本很高，一般家庭根本无法自力解决住房问题。新加坡政府在发挥市场机制的基础上，对房地产市场进行了有效的干预，曾于1960年颁布了《建屋与发展法》，并设立建屋发展局，负责建设、分配和管理公共组屋。在政府资金和土地政策等的大力支持下，公共组屋的供给量逐年上升。1965 年起，新加坡政府开始鼓励中低收入家庭购买公共组屋，并允许动用公积金购买公共组屋，有效地解决了居民购房支付能力不足的问题。政府则将出售公共组屋所获得的资金再投入到住房建设工作中，形成了良性运作。时至今日，超过80％的新加坡国民居住在公共组屋内，人均居住面积达到20m2 以上。

4.3美国的住房保障制度

美国住宅的商品化程度很高，但政府也进行了一定的干预，通过立法来落实各项住房政策，先后通过了《住房法》《住房与城市发展法》《国民住宅法》等，对住房保障做出了明确的规定，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面，形成了比较完善的体系。

《住房法》规定，政府必须为低收入群体提供较低租金的住房，其租金一般不到私有住房租金的一半。政府将大约2.5％的财政拨款用于住房补贴，收入为居住地中等水平的80％以下的家庭均可申请补贴。此外，政府还提供低息贷款建房，鼓励私人投资建设面向低收入家庭的住宅；政府还向那些因城市重建或政府实施公共计划而丧失住所的家庭提供住房供给方面的优惠。对于申请享受各类住房优惠政策的家庭，各地政府都会进行严格的审查。但美国新近“次贷危机”的爆发，也反映出政府对住房市场的干预必须适度。

5我国大城市保障性住房建设的发展路径探讨

我国大城市住房保障制度的建设还有很长的路要走，而发展路径的选择至关重要。基于上文的问题分析及借鉴国际、国内城市的经验，以下讨论我国大城市保障性住房建设的若干问题。

5.1强化政府工作职责

我国各地城市政府在住房保障方面已做了很多工作，发挥了一定的作用，但与发达国家和地区相比，政府的“作为”还很不够，部分地方政府对住房保障制度的建设显得信心不足，甚至有逃避责任之嫌。笔者认为，政府肩负着促进社会全面发展、维护社会安定和谐的重要职责，理应成为住房保障工作的责任主体。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确指出，解决低收入家庭的住房困难问题是政府公共服务的一项重要职责。

各地政府应考虑成立专门的保障性住房管理机构，根据各自城市的社会、经济发展状况及目标制定相关政策，组织编制住房发展规划。此外，还应对保障性住房的供给进行监督，监督的范围应覆盖保障性住房的开发建设、购买或租赁申请，以及与普通商品房的衔接等各个方面。

以北京为例，北京日前已成立了住房保障办公室，主要负责保障性住房的开发管理工作，集中人力、物力实现住房保障的职能化和专业化，以行政手段解决市场机制无法解决的住房问题。笔者建议，国内其他大城市也应尽快成立各自的住房保障专门机构，引导住房保障工作沿着更为合理、健康的轨道发展。

5.2完善住房保障制度

我国现行的住房保障制度还存在一定的缺陷，必须不断改革和完善。今后的工作应包括以下几方面：

 (1)明确保障对象。各个城市应根据经济发展情况及居民的生活水平，合理确定保障性住房的申请门槛。在申请人资格审核这一环节，应按照既定标准严格执行，使保障性住房这一稀缺资源能得到有效的配置。对保障对象收入情况的审核应明确、透明；针对目前居民就业和收入多元化的特点，工会、民政、劳动、人事、统计、房管等政府部门应通力协作，尽可能做到准确与公正。此外，随着经济的发展和居民收入水平的变化，应对审核标准作动态调整。

 (2)对参与保障性住房建设的开发商的权利和义务做出明确规定。笔者认为，要让开发商接受利润限制的规定并提供高质量的经济适用房，这一目标有内在矛盾，因而难以实现，但可尝试引入一些弹性机制，例如，若开发商按照规定建设经济适用房并在保证质量的前提下，政府可给予开发商一些奖励，如适当的容积率奖励或赋予其一定量的商业开发的权利等，以提高开发商的积极性。此外，对于开发商抬高经济适用房价格这一现象，可尝试先由政府回购已建成的经济适用房，然后再向市民出售，使其价格得到合理的控制。

 (3)进一步拓宽融资渠道。目前我国保障性住房建设的融资渠道过窄，主要来自于开发商和政府的财政补贴。温家宝总理在政府工作报告中提出要建立多渠道投融资机制，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题。从国际经验看，公共住房的资金还可通过发行债券、基金等金融衍生产品来筹集，多方拓宽融资渠道。

(4)逐步建立有效的退出机制。合理的准入机制可确保将保障性住房分配给低收入群体，而有效的退出机制则是进入机制的配套和保障。由于目前我国并没有建立个人信用制度，个人收入的统计标准也较为模糊，退出机制的执行存在较大的困难。但笔者仍建议，各城市应努力建立此机制。随着我国个人收入审核机制的完善和社会监督力度的加大，退出机制必将逐渐发挥其应有的作用。

(5)制定保障性住房法规。住房制度的完善有赖于法制的保障，中央政府应尽快制定符合我国国情的住房法规，各城市政府依此根据自身情况制定相应的地方性操作细则，从而在立法及政策上对住房保障的各方面工作做出明确规定。

　　5.3优化大城市的空间结构

上海、北京、广州等特大城市的经验表明，其城市空间结构的低效客观上已影响了保障性住房供应的有效性。在大城市中心城区土地高度稀缺的现实约束下，很难将保障性住房布置在中心地段内，因此，提高大城市边缘地区的空间效率将是提升保障性住房吸引力的根本举措之一。城市政府在组织编制住房规划时，应综合考虑交通建设、基础设施、公共服务设施等规划的协调性，做好统筹安排。由于就业在较小的范围内较为刚性，因此通勤问题是影响居民选择居住地的重要因素，这也恰恰是一些保障性住房不受欢迎的关键原因。当前，尤其需要引入公共交通导向的开发理念，将公交系统与住房建设同步规划和实施；通过构建高效的公共交通接驳转运系统，形成快速便捷的公共交通网络，在满足大城市中心城区交通需求的同时，带动边缘地区的高效开发。此外，还要切实完善配套社会性服务设施，营造具有活力的居住社区，增加保障性住房的数量，使之对普通商品房形成有效的替代。

6结语

保障性住房的建设对于实现构建和谐社会的目标具有重要的现实意义。在探讨我国大城市保障性住房建设的发展时，需要进行多视角的思考。作为公共政策组成部分的城市规划，在住房建设方面应发挥重要的作用，而作为规划工作者则应明确自己所肩负的社会责任。具体而言，在宏观层面，要深入分析不同城市的经济、社会发展状况及不同群体的居住需求，对保障性住房建设政策提出合理的建议，并在优化大城市的空间结构、提高空间效率等方面体现专业优势；在微观层面，要切实做好保障性住房的选址及相关配套设施的规划工作，确保保障性住房健康、合理地发展。